Minisymposium: Wnra op weg naar concretisering en werkvloer

Op 5 juli 2018 vond in Den Haag het mini-symposium ‘Verder met de Wnra’ plaats. De indieners van het wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren - Fatma Koşer Kaya (D66) en Eddy van Hijum (CDA) - konden er op die dag helaas niet bij zijn. Van Hijum had wel een videoboodschap voor de ruim vijftig aanwezigen. Daarin stak hij de zaal een hart onder de riem en deed een bekentenis: “Bij de lancering van ons voorstel vanuit de Kamer had ik niet gedacht dat er zoveel achter weg zou komen”.

Minisymposium Wnra op 5 juli 2018

Beeld: Martijn Beekman

Update en achtergrond rond de Wnra

Wat er ‘achter weg komt’ maakt Jan Kenter, programmamanager implementatie Wnra, even later concreet in zijn overzicht van de stand van zaken. Hij houdt het bij de meer praktische aspecten, maar om te beginnen is er de weerstand. Niet iedereen voor wie de Wnra gaat gelden staat te trappelen om straks ambtenaar te worden, ambtenaren vrezen voor hun gekoesterde rechtspositie of voelen principiële bezwaren bij de voorgenomen veranderingen. Partijen zijn er de afgelopen tijd in geslaagd steeds meer van die weerstand op te geven en de voorstellen op eigen merites te beoordelen.

Negentig wetten zijn bij het traject in het geding, waarvan er tachtig in het rijksbrede voorstel voor de Aanpassingswet Wnra worden aangepast. Voor dat wetsvoorstel zijn vierenvijftig pagina’s wettekst geschreven. Er is daarnaast steeds voeling gehouden met het parallelproces voor het onderwijs en ook het vormgeven van de uitzonderingspositie van Defensie bleek soms nog best lastig. Wetswijzigingen die een twee derde meerderheid in de Kamers vereisen, zijn in een apart wetsvoorstel ondergebracht.

Nu de ministerraad akkoord is met verzending voor advies naar de Raad van State van de wetsvoorstellen die nodig zijn voor invoering en uitvoering van de Wnra, zijn we op de helft van het traject naar inwerkingtreding op 1 januari 2020. Het accent verschuift vanaf nu naar de invulling van de AMvB’s, de overige lagere regelgeving en de voorbereiding van de werkvloer op de komende veranderingen.

Het panel in gesprek tijdens het minisymposium Wnra op 5 juli 2018

Beeld: Martijn Beekman

In gesprek met het panel

Het mini-symposium van 5 juli markeert die verschuiving. Een panel gaat aan de hand van een drietal prikkelende stellingen in gesprek met de zaal waarin vertegenwoordigers zitten van de verschillende decentrale overheden, ministeries, zbo’s en vakbonden die aan de lat staan voor de implementatie van de Wnra.  

Het panel bestaat uit: Ruben Houweling, hoogleraar arbeidsrecht aan de Erasmus School of Law, Marco Ouwehand, bestuurder en onderhandelaar van FNV Overheid, en Ingrid Blom, programmamanager Wnra bij de Unie van Waterschappen en vertegenwoordiger van de werkgevers in het Wnra-proces. Houweling geeft steeds een korte inleiding op de stelling, waarna de zaal met de eigen smartphone kan reageren via de online-tool Mentimeter. Het panel gaat vervolgens met elkaar in gesprek.

Stelling 1: Ambtenaren zijn na de invoering van de Wnra beter af dan voorheen wanneer de werkgever hen wil ontslaan.

Houweling trapt voorzichtig af met: “Beter of slechter: het wordt anders.” De insteek was immers normalisering, gelijktrekken met het bedrijfsleven. Niet per se verbetering van de rechtspositie van ambtenaren. Niet voor niets is er jaren over gesteggeld. Er waren al steeds kritische geluiden, zoals: voor welk probleem is dit eigenlijk een oplossing? Hoe dan ook, het gesloten ontslagstelsel dat ambtenaren garandeert dat ze alleen ontslagen kunnen worden op een van de in de wet genoemde ontslaggronden blijft bestaan. Het wetsvoorstel arbeidsmarkt in balans introduceert wel een meer open grond in het private ontslagstelsel. Dit is de zogenaamde cumulatiegrond: de werkgever kan een combinatie van meerdere (in de persoon gelegen) ontslaggronden gebruiken als onderbouwing van ontslag bij de kantonrechter.  

Dat wil niet zeggen dat het ontslaan van een ambtenaar straks makkelijker zal zijn, zoals nu vaak wordt gevreesd. Na 2020 kon het zelfs wel eens moeilijker worden, concludeerde ook de Utrechtse arbeidsrechtadvocaat Loe Sprengers onlangs in Binnenlands Bestuur. “Ze (de ambtenaren) genieten straks een extra vorm van rechtsbescherming, waarbij een externe partij vooraf bekijkt of een ontslag wel terecht is.” Sprengers en Houweling wijzen er allebei op dat het gewijzigde ontslagrecht vooral in het voordeel kan uitvallen van ambtenaren die werken bij grotere organisaties. Er wordt straks meer inspanning verwacht op het vlak van herplaatsing en in een grote organisatie bestaan daartoe meer mogelijkheden.

Arbeidsgeschillen

Onder de Wnra kunnen ambtenaren bovendien vaker – net als werknemers in de private sfeer – bij de rechter aanspraak maken op een transitievergoeding. Die wordt wel beperkt vanaf 2020, maar de conclusie van Houweling blijft: “ja, de ambtenaar die ontslagen dreigt te worden is onder de Wnra straks beter af”. Ongeveer een derde van de zaal is verdeeld over eens en oneens. De rest kiest voor ‘dat ligt eraan…’. En dat is bij de onzekerheden van dit moment misschien wel een verstandige inschatting.

Men blijkt bovendien beducht voor wispelturige kantonrechters en de assertiviteit die van werknemers gevraagd wordt omdat de civiele rechter alleen oordeelt over door partijen aangedragen geschilpunten (lijdelijke rechter). Daarnaast relativeren zowel de werkgevers- als de werknemersvertegenwoordiger in het panel – net als de zaal - het belang van het recht bij arbeidsgeschillen. Veel meer hangt af van een fatsoenlijke bedrijfscultuur, gezonde arbeidsverhoudingen en oog voor zaken als het ‘vier ogen principe’, meent Marco Ouwehand. Panellid Ingrid Blom, met ervaring als HR-manager in beide stelsels, stelt dat met het uitgangspunt ‘werken en blijven werken’ vrijwel altijd een oplossing te vinden is. Ze heeft zelf een lichte voorkeur voor het civiele stelsel en meent dat de preventieve toetsing van ontslag voor werknemers menselijker uitwerkt.

Stelling 2: Ambtenaren komen na de invoering van de Wnra in een meer gelijkwaardige positie tot de werkgever te staan.

Ruben Houweling leidt wat gekscherend in met ‘van straat geplukte’ mensen die zichzelf opeens terugvinden als eenzijdig benoemd ambtenaar, waarnaast de tweezijdigheid van een overeenkomst in het civiele stelsel natuurlijk veel gelijkwaardiger is. Ook meer serieus ziet hij vooral voordelen. Er kan – behoudens uitzonderingen – geen sprake meer zijn van eenzijdige aanpassing van het contract, voor ontslag geldt een zware toets en er is een ontslagvergoeding.

Het panel in gesprek tijdens het minisymposium Wnra op 5 juli 2018

Het panel in gesprek tijdens het minisymposium Wnra op 5 juli 2018

Beeld: Martijn Beekman

Ingrid Blom stelt dat de civielrechtelijke benadering beter bij deze tijd past. Het ambtenarenrecht gaat uit van wettelijk verankerde rechten waarop de ambtenaar zich beroept zonder daartoe zelf het initiatief te hoeven nemen. Het civiel recht is dynamischer en gaat uit van partijen die samen tot overeenstemming komen. Ook in private cao’s kun je geschillenregelingen opnemen. Bij de Unie van Waterschappen geldt tegenwoordig het adagium ‘dialoog op ieder niveau’ en bij dat uitgangspunt is de Wnra ‘een cadeautje’.

Lef en assertiviteit van de ambtenaar

De zaal deelt overwegend de positieve insteek van het panel, maar er zijn ook kanttekeningen. Het lef en de assertiviteit die van ambtenaren gevraagd gaat worden komen weer langs. De eventuele proceskosten van een ontslagrechtzaak zijn hoog en de werkgever heeft ‘diepere zakken’. Feit blijft ook dat de machtsverhouding tussen werkgever en werknemer scheef is, wat ambtenaren straks kwetsbaarder maakt. Waarop Marco Ouwehand het inkoppertje niet kan laten lopen: ‘maar daar heb je de vakbond voor!’

Stelling 3: De introductie van de contractsvrijheid leidt tot nieuwe kansen aan de cao-tafels.

Volgens Houweling creëert de Wnra straks daadwerkelijk nieuwe kansen aan de cao-tafels. Het zal minder makkelijk zijn om bonden te negeren bij onderhandelingen als dat de werkgever even beter uitkomt. Ingrid Blom vindt dat een goede zaak. Zij heeft veel waardering voor de actieve vakbondsmensen die zich inzetten, maar heeft ook zorg over driekwart van de werknemers in de watersector die niet vertegenwoordigd worden in het overleg tussen werkgevers en werknemers. Overigens hebben niet alleen de werknemers in haar sector te kampen met vragen rond vertegenwoordiging. Aan werkgeverszijde is ook onduidelijkheid over namens wie onderhandeld mag worden. Natuurlijk is er zorg over ‘gele bonden’, one-issue partijen en ‘versnippering’ aan vakbondszijde, maar er wordt toch ook met welwillende interesse en soms zelfs jaloezie gekeken naar een initiatief als ‘PO in actie’ dat uit het niets veel onderwijsmensen weet te mobiliseren en tot resultaten komt.

De zaal lijkt op dit punt iets behoudender. Daar houden de kwalificaties ‘versnippering’ en ‘verfrissing’ elkaar ongeveer in evenwicht. Marco Ouwehand steekt zijn bewondering voor initiatieven als ‘PO in actie’ niet onder stoelen of banken. Hij gaat er zelfs vanuit dat binnen tien jaar niet meer uitsluitend de standaard partijen aan tafel zullen zitten bij cao-onderhandelingen.

Wat heeft je aan het denken gezet?

Met die vraag sluit Mentimeter de publieksparticipatie tijdens het mini-symposium af. Uit de antwoorden blijkt hoezeer de aanwezigen zich bewust zijn van de ontwikkeling die ze de afgelopen anderhalf jaar met elkaar hebben doorgemaakt in het vormgeven van de nieuwe regels.

Ruben Houweling was al getroffen door de ‘positieve sfeer’ van de bijeenkomst. Dat blijkt ook te gelden voor de panelleden en mensen in de zaal die zich nog goed herinneren waar ze een jaar geleden met elkaar stonden. De keerzijde komt duidelijk naar voren uit de Mentimeterreacties. We pikken er een drietal uit:

‘Hoe overbruggen we de kloof tussen de positiviteit in de zaal en de reacties op de werkvloer?’

‘Hoe krijgen we onze mensen tot het besef dat de verandering voor hen eigenlijk niet zo groot is?’

‘Niet te lang wachten met actief informatie verstrekken aan de medewerkers. Zorgen dat eventuele verkeerde beelden verdwijnen.’

Op naar een concreter proces

Terechte vragen en opmerkingen. En in aanvulling daarop: nu het proces concreter wordt zijn er kansen om de werkvloer meer te betrekken bij de invulling van AMvB’s en andere lagere regelgeving. Het zal bijdragen aan de kwaliteit en werkbaarheid van het geheel en het draagvlak versterken bij de mensen die straks met de Wnra gaan werken.

Het panel in gesprek tijdens het minisymposium Wnra op 5 juli 2018

Beeld: Martijn Beekman