Besluiten: van mandaat naar volmacht

De Wnra zorgt voor een systeemwijziging: van publiekrecht naar privaatrecht. Het kan zijn dat u vóór de inwerkingtreding van de Wnra uw mandaat- en volmachtbesluiten moet aanpassen. Dit is afhankelijk van hoe uw organisatie nu bevoegdheden om beslissingen over het personeel te nemen heeft geregeld. Daarbij spelen de juridische begrippen ‘mandaat’ en ‘volmacht’ een rol. Om te bepalen of u actie moet ondernemen, is het nuttig om het verschil tussen en de betekenis van deze begrippen te begrijpen.

Mandaat

De juridische term ‘mandaat’ betekent: de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen (zie ook: artikel 10:1 van de Algemene wet bestuursrecht). Een bestuursorgaan is een orgaan van een publiekrechtelijke rechtspersoon of een ander persoon of college dat met openbaar gezag is bekleed (zie ook: artikel 1:1 van de Algemene wet bestuursrecht). Denk aan een minister, staatssecretaris of burgemeester, maar ook aan een college van burgemeester en wethouders, gemeenteraad of college van Gedeputeerde staten. Ook het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur van een waterschap en een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) zijn voorbeelden van bestuursorganen.

Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan die een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt (zie ook: artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht). De Wnra heeft alleen gevolgen voor personele of rechtspositionele besluiten: besluiten van bestuursorganen in relatie tot hun medewerkers (ofwel: ambtenaren). Voorbeelden van dat soort besluiten zijn:     

  • een aanstellingsbesluit, waarbij een ambtenaar in dienst wordt genomen;
  • een besluit tot bevordering van een ambtenaar naar een hogere functie/ salarisschaal;
  • een besluit tot het ontslaan van een ambtenaar;
  • een besluit om een ambtenaar over te plaatsen naar een andere functie (overplaatsingsbesluit);
  • een besluit tot het opleggen van een disciplinaire straf aan een ambtenaar;
  • een besluit tot het verlenen van buitengewoon verlof aan een ambtenaar;
  • een besluit tot het toekennen van een bijzondere beloning aan een ambtenaar;
  • een besluit om een ambtenaar aan te wijzen als herplaatsingskandidaat.

Bestuursorganen nemen ook andersoortige besluiten, bijvoorbeeld in de relatie tot burgers of bedrijven. Daarbij kunt u denken aan besluiten over vergunningen of het verlenen of vaststellen van een subsidie. Aan dat soort besluiten verandert de Wnra niets.

Het nemen van een besluit ‘in naam van’ een bestuursorgaan betekent het nemen van een besluit ‘namens’ een bestuursorgaan. Dat wil zeggen dat een besluit dat is genomen door een gemandateerde geldt als een besluit van het bestuursorgaan dat het mandaat heeft verleend (zie ook artikel 10:2 van de Algemene wet bestuursrecht). De gemandateerde moet bij het nemen van zijn besluit binnen zijn mandaatbevoegdheid blijven, anders is sprake van een onbevoegd genomen besluit (mandaatgebrek of bevoegdheidsgebrek).

Stel dat de grenzen van een mandaat zijn overschreden, dan kan het vertrouwensbeginsel bescherming bieden aan iemand die erop vertrouwde dat er een geldig mandaat was. Blijkt er een gebrek in het mandaat(besluit) te bestaan, dan kan dat na een bezwaar worden hersteld. De rechter kan ook besluiten om een besluit of de rechtsgevolgen van een besluit in stand te laten. Om gebreken in mandaten te voorkomen, kunt u er met periodieke controles voor zorgen dat mandaatbesluiten juist, volledig en actueel zijn. Lees meer: Wat gebeurt er als de grenzen van een mandaat worden overschreden?

Volmacht

De juridische term ‘volmacht’ betekent: de bevoegdheid om namens een rechtspersoon of natuurlijke persoon privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten (zie ook: BW artikel 3.60). Een rechtspersoon is bijvoorbeeld: de staat, een gemeente, provincie of een waterschap. Dit zijn voorbeelden van zogenaamde publiekrechtelijke rechtspersonen (zie ook: BW artikel 2.1). Maar ook een stichting en een vennootschap (B.V. of N.V.) zijn (privaatrechtelijke) rechtspersonen.

Een privaatrechtelijke rechtshandeling is bijvoorbeeld het aangaan, wijzigen of beëindigen van een overeenkomst – ook een arbeidsovereenkomst. Andere voorbeelden van privaatrechtelijke rechtshandelingen zijn een schenking, het oprichten van een vereniging of stichting of het kopen van een huis. Privaatrechtelijke rechtshandelingen kunnen formeel alleen worden verricht door (rechts)personen en niet door bestuursorganen. Een rechtspersoon moet altijd door iemand (een natuurlijke persoon) vertegenwoordigd worden, omdat een rechtspersoon een entiteit is en geen persoon die een handtekening kan zetten. Bestuursorganen kunnen wel bevoegd zijn om privaatrechtelijke rechtshandelingen namens (in naam van) een rechtspersoon te verrichten. Ook kan een bestuursorgaan (bijvoorbeeld een minister of burgemeester) als privépersoon privaatrechtelijke rechtshandelingen verrichten. 

Wetgeving rond privaatrechtelijke rechtshandelingen

In veel wetten is geregeld wie bevoegd is om namens een publiekrechtelijke rechtspersoon privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten. Twee voorbeelden zijn:

  • In artikel 4.6 van de Comptabiliteitswet 2016 staat dat ministers bevoegd zijn om namens de Staat privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten. Elke minister heeft die bevoegdheid voor de begroting waarvoor hij verantwoordelijk is. Iedere minister kan op zijn beurt weer een volmacht verlenen voor het verrichten van (specifieke) privaatrechtelijke rechtshandelingen binnen zijn bevoegdheid. Bijvoorbeeld aan bepaalde ambtenaren. Lees bijvoorbeeld artikel 9 van het Organisatie-, mandaat- en volmachtbesluit SZW 2009.
  • In de Gemeentewet (artikel 160, eerste lid, onderdeel e) is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is te besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente. Verder volgt uit de Gemeentewet (artikel 171) dat de burgemeester de gemeente juridisch vertegenwoordigt. De burgemeester is degene die namens de rechtspersoon gemeente een (arbeids)overeenkomst mag aangaan en deze overeenkomst namens de gemeente mag ondertekenen. Daarmee vertegenwoordigt hij de gemeente. Iedere burgemeester kan op zijn beurt een volmacht verlenen voor het verrichten van (specifieke) privaatrechtelijke rechtshandelingen aan bijvoorbeeld bepaalde ambtenaren. Daarmee voorkomt hij dat hij erg veel handtekeningen namens de gemeente moet zetten. Ook kan de gemeentelijke organisatie daardoor sneller handelen. Lees bijvoorbeeld het besluit Volmachten en machtigingen Gemeente Schouwen-Duiveland 2018.

Vertegenwoordiging door machtiging

Naast mandaat en volmacht bestaat er nog een vorm van vertegenwoordiging: ‘machtiging’. Bij een ‘machtiging’ verleen je iemand de bevoegdheid om handelingen te verrichten die geen besluit of privaatrechtelijke rechtshandeling zijn. Het gaat dan om feitelijk handelen. Bijvoorbeeld het vertegenwoordigen van de minister, een burgemeester of een zbo tijdens een rechtszitting of een beslissing die niet schriftelijk is. Afdeling 10.1.1 (Mandaat) van de Algemene wet bestuursrecht is ook van toepassing op de verlening van volmacht en van machtiging.

Controleer uw besluiten

U kunt verschillende acties ondernemen om uw mandaat- en volmachtbesluiten voor te bereiden op de Wnra. Ten eerste is het goed om uw besluiten goed na te lopen en te controleren of deze wel aansluiten op de Wnra. Staat er iets in over volmacht? Of wordt alleen mandaten benoemd? Soms is een herformulering genoeg. Ten tweede is het goed om de terminologie goed te bekijken en aan te passen aan de nieuwe rechtspositie. Vervang de term ‘aanstelling’ of ‘aanstellen’ bijvoorbeeld door ‘een arbeidsovereenkomst (aangaan)’. Lees hier hoe u uw mandaat- en volmachtbesluiten Wnra-proof maakt.

Bevoegdheden ten aanzien van griffiepersoneel

Wilt u meer weten over de bevoegdheden ten aanzien van griffiepersoneel? Lees dan verder op de pagina Bevoegdheden ten aanzien van (griffie)personeel bij gemeenten en provincies.