Disciplinaire maatregelen

Krijgt een overheidswerkgever te maken met wangedrag van een ambtenaar, dan bood het ambtenarenrecht de mogelijkheid disciplinaire maatregelen te treffen. Deze konden variëren van een schriftelijke berisping tot een strafontslag. De Wnra heeft tot gevolg dat het ambtenarentuchtrecht in deze vorm is vervallen. In dit artikel leest u hoe het ambtenarentuchtrecht voorheen was geregeld en hoe dit wordt vormgegeven sinds de invoering van de Wnra. En hoe zit het met bijzondere aspecten zoals de procedure, voorwaardelijke straffen en de zwaarste disciplinaire straf: het strafontslag?

Het ambtenarentuchtrecht voor de Wnra

In de wereld van de disciplinaire maatregelen staat het begrip ‘plichtsverzuim’ centraal. Onder plichtsverzuim valt niet alleen het overtreden van een voorschrift, maar ook het doen of nalaten van iets, wat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen. Deze formulering is in alle rechtspositieregelingen terug te vinden (zie bijvoorbeeld art. 80 ARAR (Algemeen Rijksambtenarenreglement), art. 16:1:1 CAR/UWO (Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling voor de sector gemeenten/ Uitwerkingsovereenkomst), art. 10.3 CAP (Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling Provincies) en art. 7.1 SAW (Sectorale Arbeidsvoorwaardenregelingen Waterschapspersoneel)).

Wanneer een ambtenaar zich schuldig maakt aan plichtsverzuim kan de overheidswerkgever een disciplinaire straf opleggen. Welke straffen dit precies zijn, verschilt per sector en is nauwkeurig opgenomen in de rechtspositieregelingen van de sectoren. Dit kan uiteenlopen van een schriftelijke berisping, inhouden van de helft van het maandsalaris en overplaatsing in een andere functie tot aan een strafontslag. De sectoren Rijk en Gemeenten hebben de meest uitgebreide regelingen met maar liefst twaalf respectievelijk tien mogelijke disciplinaire straffen.

Disciplinaire maatregelingen ná de Wnra

Sinds 1 januari 2020 zijn al deze uitgebreide regelingen vervallen. Het tuchtrecht keert voor de meeste sectoren in minder uitgebreide vorm terug in de verschillende cao’s. Dit komt enerzijds omdat de nieuwe tuchtrechtelijke voorschriften niet in strijd mogen zijn met het civiele arbeidsrecht. Anderzijds kan de overgang naar het civiele arbeidsrecht de in veel gevallen ingewikkelde regelingen enigszins versimpelen.

De overheidswerkgevers en bonden bij de sectoren Gemeenten en Provincies hebben met het oog op de invoering van de Wnra cao’s gesloten die de rechtspositieregelingen vanaf 1 januari 2020 vervangen. Opvallend is dat in de nieuwe cao’s voor de sectoren Gemeenten en Provincies geen disciplinaire straffen zijn opgenomen. Alleen bij de sector Gemeenten is de schorsing als ordemaatregel teruggekeerd. De gedachte hierachter is dat de disciplinaire maatregelen in hun huidige vorm niet passen bij het karakter van het civiele arbeidsrecht omdat de meeste maatregelen ook zonder nadere regeling in een cao kunnen worden opgelegd. Bovendien zijn bepaalde maatregelen ook mogelijk zonder dat hiervoor een contractuele grondslag bestaat, bijvoorbeeld een schorsing. Voor disciplinaire maatregelen die ingrijpen op de arbeidsvoorwaarden uit de arbeidsovereenkomst is in beginsel wél een contractuele grondslag vereist. Denk bijvoorbeeld aan een boete, inhouden van bovenwettelijke vakantiedagen, overplaatsing en degradatie.

Procedure bij het opleggen van disciplinaire straffen

Ook de door de overheidswerkgever te volgen procedure bij het opleggen van disciplinaire straffen is veranderd. Onder het oude ambtenarenrecht golden hiervoor strenge procedurele regels:

  • de overheidswerkgever moest uitgebreid onderzoek doen naar de voorliggende feiten;
  • indien volgens van de overheidswerkgever vermoedelijk sprake was van plichtsverzuim dat bestraft moest worden gaf de overheidswerkgever schriftelijk duidelijk aan waarvan de ambtenaar werd beschuldigd, dat sprake was van vermoedelijk plichtsverzuim en dat hij het voornemen had een straf op te leggen. Daarnaast nodigde de brief de ambtenaar uit om verantwoording af te leggen, eventueel bijgestaan door een advocaat.
  • Pas nadat de ambtenaar zich had kunnen verantwoorden kwam de overheidswerkgever tot een besluit tot vaststelling van plichtsverzuim en het eventuele opleggen van een disciplinaire maatregel.

Het doorlopen van deze stappen was van groot belang. Deed de overheidswerkgever dit niet, dan kon dit leiden tot ernstige schending van het zorgvuldigheidsbeginsel en ook nog eens gevolgen hebben voor de rechtmatigheid van het strafbesluit. Deze uitgebreide procedureregels kent het arbeidsrecht niet, omdat dit slechts in zeer beperkte mate wettelijk is geregeld. Alleen het boetebeding is terug te vinden in het Burgerlijk Wetboek, een wettelijke regeling van disciplinaire procedurevoorschriften ontbreekt.

Procedurevoorschriften in de cao
Wanneer in een cao disciplinaire maatregelen zijn opgenomen, dan kunnen daar ook procedurevoorschriften bij zijn opgenomen waar de werkgever zich aan moet houden. Die bepalen bijvoorbeeld hoe de beslissing tot het opleggen van een disciplinaire straf moet worden medegedeeld, of verplichten werkgevers om een werknemer eerst te horen voordat ze overgaan tot bestraffing. Daarnaast is de werkgever altijd verplicht zich te houden aan de eisen van goed werkgeverschap en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Een werknemer niet horen voordat de werkgever een disciplinaire straf oplegt is bijvoorbeeld in strijd met deze eisen.

Bezwaarprocedure
Ook de procedure die de ambtenaar moet volgen als hij het niet eens is met de disciplinaire straf is sinds 1 januari 2020 veranderd. Voorheen kon hij in bezwaar gaan bij de overheidswerkgever, in beroep bij de bestuursrechter en uiteindelijk in hoger beroep bij de Centrale Raad van Beroep. Nu zal hij over het algemeen direct naar de kantonrechter moeten om een dreigende disciplinaire straf aan te vechten. De bezwaarprocedure is dus niet langer van toepassing, het is echter wel mogelijk dat cao-partijen een verplichte geschillenregeling hebben afgesproken op dit punt. Het verschil is dat de bestuursrechter een actievere rol aanneemt dan de civiele rechter. Daarnaast zal deze nieuwe rechtsgang met name voor ambtenaren extra kosten meebrengen vanwege hogere griffiekosten en verplichte procesvertegenwoordiging in hoger beroep en cassatie.

Voorwaardelijke straffen

Bijzonder aan de disciplinaire straffen in het ambtenarentuchtrecht was dat de maatregelen ook voorwaardelijk konden worden opgelegd. Deze mogelijkheid stond in elke rechtspositieregeling. Wanneer een straf voorwaardelijk werd opgelegd, betekende dit dat de straf voorlopig nog niet werd uitgevoerd. De ambtenaar kreeg als het ware nog een tweede kans. De straf werd alleen ten uitvoer gelegd als de ambtenaar binnen een bepaalde termijn – ook wel proeftijd genoemd – bepaalde voorwaarden schond.

Zo was het onder het oude ambtenarenrecht niet ongebruikelijk dat aan een ambtenaar een voorwaardelijk strafontslag werd opgelegd. Als de ambtenaar zich tijdens de proeftijd schuldig maakte aan overtreding van de opgelegde voorwaarden, dan kon het strafontslag onmiddellijk door de overheidswerkgever worden bekrachtigd. De rechter zou het besluit tot tenuitvoerlegging dan slechts beperkt toetsen. Hij beoordeelde alleen of de nieuwe overtreding de uitvoering van de voorwaardelijke straf rechtvaardigde en of aan de gestelde voorwaarden was voldaan.

Voorwaardelijke straffen zijn sinds 1 januari 2020 niet langer op dezelfde manier mogelijk. Wel kan een laatste waarschuwing worden gebruikt om een soortgelijke situatie in het leven te roepen. Volgt uiteindelijk een ontslag op staande voet, dan zal dit door de rechter integraal en inhoudelijk worden getoetst, waarbij de voorafgaande waarschuwing en de in het vooruitzicht gestelde straf wordt meegewogen.

Van strafontslag naar ontslag op staande voet

In het oude ambtenarenrecht was het onvoorwaardelijk strafontslag de zwaarste disciplinaire maatregel die een overheidswerkgever kon opleggen. De straf werd meestal opgelegd als sprake was van zeer ernstig plichtsverzuim. Het strafontslag is met invoering van de Wnra echter vervallen en kan ook niet worden opgenomen in de nieuwe cao’s. Dit komt omdat het ontslagrecht dwingend recht is, en is geregeld in het Burgerlijk Wetboek. Hierover kunnen bij cao geen afwijkende afspraken worden gemaakt. Toch staat de overheidswerkgever bij ernstig wangedrag van een ambtenaar niet met lege handen. Het civielrechtelijke ontslag op staande voet kan in zo’n situatie uitkomst bieden.

Eisen als ‘onverwijldheid’

Wel gelden voor het ontslag op staande voet strenge eisen waaraan moet worden voldaan. Zo moet de werkgever het ontslag op staande voet onverwijld geven onder onverwijlde mededeling van de (dringende) reden. Hoewel enig onderzoek naar de feiten wel mogelijk is, moet de werkgever altijd kunnen aantonen dat hij voortvarend heeft gehandeld. Treuzelt de werkgever te lang, dan is een rechtsgeldig ontslag op staande voet niet mogelijk. Met name het punt van onverwijldheid is voor overheidswerkgevers even wennen. Het was heel gebruikelijk om voorafgaand aan een strafontslag diepgaand en langdurig onderzoek te doen (en de ambtenaar tijdens het onderzoek te schorsen). Sinds de invoering van de Wnra is dit niet zonder risico’s bij een ontslag op staande voet. Als de werkgever te lang wacht met het onderzoek en daarna pas de arbeidsovereenkomst met onmiddellijke ingang opzegt, zal de rechter oordelen dat het ontslag niet voldoet aan de strenge eisen. Te verwachten is dan dat de rechter het ontslag op staande voet zal vernietigen. De arbeidsovereenkomst is dan in stand gebleven. De werkgever zal worden geconfronteerd met een loondoorbetalingsplicht over de periode dat de ambtenaar ten onrechte niet heeft kunnen werken. Dit kan soms hoog oplopen. De schade kan door de werkgever zelf worden beperkt door gelijktijdig een verzoek in te dienen bij de kantonrechter tot ontbinding ‘voor zover vereist’.

Daarom is het in sommige gevallen beter om ontbinding van de arbeidsovereenkomst te verzoeken bij de kantonrechter wegens verwijtbaar handelen. De werkgever moet kunnen aantonen dat de ambtenaar zodanig verwijtbaar handelde, dat van de werkgever niet in redelijkheid verwacht kan worden dat hij de arbeidsovereenkomst in stand houdt. Voor deze ontslagroute geldt de eis van onverwijldheid niet. Er is dus meer ruimte voor het doen van onderzoek. Een nadeel van deze route is dat de werkgever een transitievergoeding verschuldigd is als de rechter oordeelt dat alleen sprake is van verwijtbaar handelen (niet van ernstig verwijtbaar handelen). Het is dus van belang voor de werkgever om voldoende feiten aan te dragen en te bewijzen waaruit blijkt dat sprake is van ernstig verwijtbaar handelen.